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中国土地变革的症结
作者:赵 晓  发布日期:2014-08-13  点击数:1815 次
当前,中国农村土地制度的改革可能会加速推进。
但每一步改革,都正面对难以解开的症结,能否对症下药?
近日,国土资源部对黑龙江省土地管理制度改革情况进行了调研。在“稳增长”再次被强调的大背景下,此番调研预示着中国农村土地制度的改革可能会加速推进。那么,我国土地制度改革的问题到底在哪里?我们从三个着力点来看。 
农村建设用地的症结
可能大家最关注的还是农村的建设用地。主流观点是允许农村集体土地与国有土地平等进入市场流通,即允许农村非农建设用地直接入市。这一顶层设计一方面给农民大幅增加财产性收入提供了可能,另一方面也给未来的城市房地产拓展,甚至是农村房地产市场的启动提供了无限的想象空间。
典型案例是2013年12月20日,深圳市敲响了农村集体土地直接入市的第一槌,一块1.45万平方米的集体经营性建设用地以1.16亿元的挂牌底价成功转化为工业用地。虽然此举被誉为是继1987年深圳首创国有土地拍卖后的又一次历史性改革破冰之举,但距离大家预想中的农地“直接入市”、“同地同价”还是有很大差距的。第一,“直接入市”的仅限于农村集体经营性建设用地,也就是早先的乡镇企业用地,宅基地和农村其他非农土地并不包括在内;第二,“入市”后仅转化为工业用地,想一步到位直接转为商业或住宅用地基本没有可能;第三,“涨价要归公”,收益的70%归政府,仅有30%归村集体。因此,从短期来看此举仍会只停留在个案层面。
 
宅基地症结
农村宅基地的最大问题是土地浪费,比如“建新不拆旧”问题、农村老旧住房闲置引发的“空心村”问题。其改革重点应该是保障农户的宅基地用益物权,推进农民住房财产权的抵押、担保和转让。但现实的困境是,其住房和宅基地都不能转让给城镇居民,甚至不能转让给外村村民,这就使得农村宅基地缺乏有效的价格形成机制。
解决这一问题的政府思路是宅基地置换,将农村特别是偏远农村的闲置宅基地货币化。但是,这很容易带来一个新问题,就是在“土地财政”的压力下,面对日渐枯竭的城市用地建设指标,各地方政府明里暗里与民争利,导致很多农村“被转移”、“被集中”,城镇化有了保障,而农民的利益却受到侵害。
 
农用地流转症结
政府最关心的还是农用地的流转问题,希望在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下,通过土地确权赋能,给予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押和担保权能。这样,承包制就演化为了永佃制,而且所有权、承包权和经营权的三权分离,使得土地流转成为可能。政府希望通过土地流转把耕地向龙头企业、种粮大户、农业合作社等新型农业经营主体集中,以提高农业的产业化经营和农业种植的技术投入。
但是,在实践中却出现了如下四个问题:第一,我国农村土地属于农民集体所有,但“集体”是一个非常模糊的概念,出于政绩的需要,政府部门和少数村干部往往就代表了集体;第二,当前把农地集中起来搞种植业、养殖业,甚至是旅游农业的现象也很普遍,直接威胁我国的粮食安全;第三,从世界经验看,未来应该还是以家庭农场为主,而资本下乡组建的专业公司动不动就集中几千甚至上万亩的土地,其经济合理性和社会合理性还有待验证;第四,进城农民工缺乏有效的农地“退出权”和合理的退出补偿机制,想种地的真农民只能从“假农民”手中高价租用土地。
与此同时,农村土地制度改革的讨论更多只停留在政府部门和专家学者之间,其改革的最大利益相关者却没有给予太多的重视和发言权,这是土地制度改革当中最不应该忽视的问题。
土地问题,既涉及效率,又涉及公平。土地问题解决不好,中国现代化的问题就解决不好。中国,仍然在艰难摸索的进程中。
责任编辑:马小琳
来源:《中外管理》杂志
     

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